Giornale di approfondimento economico della BCC di Buonabitacolo

A 25 anni dagli Accordi di Dayton. Per la Bosnia un viaggio tra l’inferno e il purgatorio

di Michael L. Giffoni, editorialista di quasimezzogiorno.it

“Siamo venuti qui, nel cuore dell’America, per cercare di portare la pace nel cuore dell’Europa”. Il Segretario di Stato americano Warren Christopher pronunciò questa frase il 31 ottobre 1995 a Dayton, cittadina dell’Ohio nel cuore degli Stati Uniti d’America che diede i natali ai fratelli Wright, pionieri del volo moderno, ma il cui nome diceva allora e dice tuttora poco al cittadino americano medio, che ne ignora forse l’esistenza e difficilmente sarebbe in grado di localizzarla su una mappa dello sterminato paese. Per la popolazione della piccola Bosnia-Erzegovina, invece, nel cuore dell’Europa, Dayton è decisamente la località americana più conosciuta e citata, eclissando di gran lunga New York, Washington o Los Angeles. Il suo nome ha finito per rappresentare e quasi incapsulare il destino del più variegato, complesso e travagliato tra i sette stati post-jugoslavi, vale a dire il passaggio dall’inferno di una guerra sanguinosa costata oltre 100mila morti nonché il più infame e orrendo genocidio avvenuto sul suolo europeo dopo l’Olocausto, al purgatorio che dura da venticinque anni, segnato dall’assenza di un vero e proprio conflitto armato ma dalla presenza e persistenza di una pace fredda, vuota e paralizzante, lontana da ogni situazione di rasserenante normalità e da ogni prospettiva di autentico progresso civile, sociale ed economico. Proprio nella base aerea di Wright-Patterson, infatti, alla periferia di Dayton, dal 1° al 22 novembre del 1995 si svolsero i serrati e altalenanti negoziati tra le delegazioni dei bosgnacchi ( con a capo il presidente della repubblica di Bosnia-Erzegovina Alija Izetbegovic), dei serbo-bosniaci (rappresentati e guidati dal presidente della Serbia Slobodan Milosevic) e dei croato-bosniaci (a loro volta rappresentati dal presidente della Croazia, Franjo Tudjman). Furono guidati dalla frenetica ma accorta regia del diplomatico americano Richard Holbrooke – assistito dall’inviato europeo, lo svedese Carl Bildt, e da quello russo, Igor Ivanov, che in verità svolsero il ruolo di semplici comparse su un palcoscenico in cui Bill Clinton e la diplomazia americana furono i protagonisti assoluti – e terminarono con la firma del “General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina” più sinteticamente noto come “Dayton Peace Agreement” (DPA). Un voluminoso trattato (165 pagine, 12 annessi e ben 102 carte topografiche) che proprio Holbrooke aveva identificato all’inizio dei colloqui come “l’ultima possibilità per la pace”, una sorta di “last chance café” per porre fine al conflitto che aveva drammaticamente segnato l’Europa uscita dalla Guerra Fredda e che Warren Christopher aveva definito “a problem from hell”, un inestricabile problema europeo dal quale gli Stati Uniti d’America avrebbero fatto bene a restar fuori.

Nella cerimonia di inizializzazione che si svolse nella sala conferenza del dimesso “Hope Hotel” appena fuori dalla base militare (il cui nome in verità non era un’invocazione alla “spes ultima dea” ma un omaggio a Bob Hope, il celebre e istrionico attore britannico naturalizzato statunitense che tenne alto il morale delle truppe americane nei vari fronti della seconda guerra mondiale e in quelli successivi), un affranto Alija Izetbegovic così suggellò il momento della sofferta ma a quel punto inevitabile firma: “Questa non è una pace giusta, ma è meglio della continuazione della guerra. In queste condizioni non era possibile ottenere di più”. Al contrario, le dichiarazioni di Slobodan Milosevic (“Nessuno dovrà mai rimpiangere la concessioni, anche penose, che ha dovuto fare”) e di Franjo Tudjman (“Siamo riusciti laddove tutti pensavamo che avremmo fallito”) ben rappresentavano lo stato d’animo più entusiasta e quasi euforico dei due principali esponenti del nazionalismo etnico, serbo il primo e croato il secondo, che dopo aver contribuito molto a innescare la spirale velenosa che aveva portato alla disgregazione violenta e sanguinosa della Jugoslavia, improvvisamente e inaspettatamente si vedevano issati quasi sugli altari come fautori di pace e stabilità (e per fortuna la storia e la storiografia balcanica degli anni a seguire sgombrarono il campo da questo errata valutazione). Tre settimane dopo, il 14 dicembre, gli accordi furono ufficialmente e solennemente firmati dagli stessi protagonisti in una cornice più suggestiva e meno anonima, al Palazzo dell’Eliseo a Parigi, anche per dare maggiore visibilità ai comprimari europei di quel successo: pochissimi però si sono riferiti in questi 25 anni a quell’architettura di pace come al “Protocollo di Parigi” e in fondo è stato giusto e onesto così.
L’obiettivo pressante e immediato di fermare la guerra fu raggiunto e questo fu già un risultato notevole perché tutt’altro che scontato. Richard Holbrooke non si dichiarava d’accordo con la definizione kissingeriana della diplomazia come una partita a scacchi, per lui un negoziato diplomatico era piuttosto come un brano di jazz, una serie di improvvisazioni sul tema: nella drammatica estate del ‘95, reagendo a ogni sviluppo (tanto previsto quanto imprevedibile) sul terreno, che nella sua ottica includeva non solo il “campo di battaglia” bosniaco ma l’intero quadro post-jugoslavo ancora indefinito (comprendente quindi anche la Krajina e la Slavonia orientale) ad eccezione del Kosovo (questione che, resistendo alle pressioni dello stesso Bill Clinton, volle tenere fuori per evitare di compromettere tutto ma che esplose inevitabilmente pochi anni dopo), egli riuscì in quello in cui avevano drammaticamente fallito, nei quattro anni precedenti, prestigiosi inviati di pace sotto l’egida della Comunità Europea e delle Nazioni Unite, da Cyrus Vance a Thorvald Stolbenberg, da José Cuthilhieiro a David Owen. La successione di quegli eventi, dall’umiliante “crisi degli ostaggi ONU” alla tragica conquista da parte serbo-bosniaca di alcune “zone protette” (che nel caso di Srebrenica si concluse con quello che parve subito un orribile crimine di guerra e poco dopo emerse come un vero e proprio genocidio), dalla rapida “Operazione Tempesta” che riportò la Krajina sotto piena sovranità croata all’avanzata delle forze bosgnacche e croate nel nord della Bosnia fino alle porte di Banja Luka, dalla seconda strage del mercato a Sarajevo all’agognato bombardamento da parte della NATO dei siti militari serbo-bosniaci presso Pale, convinse Clinton, anche per calcoli di politica interna dato l’approssimarsi delle elezioni presidenziali negli USA, a mettere finalmente sul tavolo tutta la forza di pressione del gigante americano: l’8 settembre i ministri degli Esteri delle parti coinvolte firmarono a Ginevra l’intesa di base (i cosiddetti “Agreed Principles”) per il cessate il fuoco effettivo dal 5 ottobre e la strada per Dayton era a quel punto spianata. Dal punto di vista della capacità tecnico-negoziale e dell’obiettivo prioritario di far tacere le armi, gli accordi di Dayton si potrebbero ben definire, estendendo il concetto di “ottimo paretiano” alla teoria delle relazioni internazionali, un tentativo riuscito di “Pareto optimal peace” basato sull’assunto che un accordo “ottimale” per ognuna delle parti era impossibile a quello stadio estremo del conflitto. Si trattava quindi di raggiungere un punto di equilibrio perfetto tra le posizioni divergenti e le stesse paure esistenziali delle parti che garantisse sia la stabilità immediata che quella progressiva passando dal “peace-building” al “peace-enforcing”: per il successo di questo secondo aspetto, l’impegno dell’intera comunità internazionale a dispiegare sul terreno una credibile missione militare (denominata IFOR, poi SFOR infine EUFOR) con grandezza e mezzi proporzionati alle necessità e con un mandato adeguato fu determinante.  L’accordo di pace non poteva fermarsi lì, ma doveva anche raggiungere un’intesa per l’instaurazione di una struttura minima di cooperazione, basata sulla realtà, di fatto indiscutibile, della divisione etnica ma contenente anche i “semi” per il suo superamento in vista di una normalizzazione della vita civile e politica in quel territorio martoriato: un terzo aspetto, quello di “institution-building” era quindi necessario e a questo punto tutto cominciò a complicarsi, e non di poco. L’annesso IV del DPA, un’autentica e dettagliata Costituzione del nuovo paese internazionalmente riconosciuto che usciva da Dayton, istituiva una complessa architettura costituzionale per ricostruire lo stato e riorganizzarne strutture e funzioni secondo principi di democrazia e diritto e sotto supervisione della comunità internazionale. La Bosnia-Erzegovina venne così divisa in due “entità” autonome e territorialmente definite: la Republika Srpska, a stragrande maggioranza serba, centralizzata al suo interno e comprendente il 49% del territorio (coincidente con quanto era stato ottenuto dalle forze serbo-bosniache negli anni precedenti con una vera e propria operazione di pulizia etnica) e la Federazione di Bosnia-Erzegovina, estesa sul 51% del territorio che rifletteva l’alleanza croato-bosgnacca ma che era organizzata internamente in maniera decentrata, a sua volta suddivisa in 10 cantoni.

La Costituzione regolava la formazione degli organi centrali di governo e di quelli delle entità istituendo meccanismi di ripartizione del potere in chiave esclusivamente etnica, basati sui due principi della rappresentanza etnica (e non civica) e della parità formale ed esclusiva dei tre “popoli costituenti” (bosgnacco, serbo-bosniaco e croato-bosniaco) che furono dotati anche di un vasto e paralizzante potere di veto nelle istituzioni centrali. Si finì pertanto per sanzionare il principio della separazione etnica non solo come strumento di pacificazione ma anche come architrave di un effettivo processo di “State building”: questo secondo sviluppo era però improbabile senza che all’interno delle varie comunità di base si fossero avviati e avessero avuto qualche pur minimo risultato quegli essenziali processi di dialogo e conciliazione, di democratizzazione e liberalizzazione in grado di assicurare un autentico sviluppo istituzionale e civile. L’affrettata decisione di fissare le prime elezioni già nel settembre del ‘96 (dovuta soprattutto a fattori di pressione esterna che nulla o ben poco avevano a che vedere con la situazione sul terreno, a cominciare dalla volontà americana di farle svolgere prima delle elezioni presidenziali negli USA) portò al successo, schiacciante e deleterio per gli sviluppi successivi, dei tre raggruppamenti politici etno-nazionali che avevano portato il paese alla guerra tra il 1990 e il 1992 e che avevano condotto le sorti del conflitto nel triennio successivo (l’SDS di Radovan Karadzic e dei suoi sodali per i serbi, l’HDZ croato, diretta emanazione del partito guidato da Tudjman a Zagabria, l’SDA di Izetbegovic per i bosgnacchi). Qualche osservatore giunse ad affermare già allora e a ripetere spesso in seguito che Dayton aveva condotto non a una vera pace ma alla continuazione della guerra con altri mezzi: in effetti non fu proprio così ma è vero che i tentativi di quei pochi, locali e internazionali, che avevano capito che per il pieno successo degli stessi accordi di Dayton era necessario avere il coraggio e la forza di andare da subito “oltre Dayton”, vale a dire provare a frantumare sul nascere il muro del sistema etno-nazionale in formazione, sono stati fatalmente frustrati all’inizio e poi per un ventennio e più, vuoi dalla resistenza inerziale interna, vuoi dalle avverse circostanze esterne vuoi infine dalle indecisioni e dalle divisioni della stessa comunità internazionale. Il sistema di “governance” così instaurato si è rivelato dall’inizio inefficiente, risolvendosi nella cristallizzazione delle divisioni etniche, in una partizione “de facto” e nella costruzione di uno stato centrale debole funzionalmente e non percepito come stato unitario e comune dalla maggioranza della popolazione, di ogni componente etnica o strato sociale, scivolata in due decenni in un fatale senso di rassegnazione capace di trasformarsi in semplice fonte di riproduzione del consenso nazionalista e populista. Dall’inferno della guerra la Bosnia-Erzegovina è quindi passata al purgatorio di una pace fredda e di uno stato paralizzato, incapace di far fronte alle nuove sfide poste dall’era della globalizzazione e dall’ordine, o meglio disordine, internazionale che ne sono scaturiti, a partire dal nuovo contesto regionale ed europeo. Eppure, in questa generale stagnazione c’è stato un “momento magico”, una fase non solo di grandi speranze ma anche di sviluppi storici effettivi che sembrarono lentamente ma inesorabilmente aprire una stagione di riforme non solo economiche e sociali ma anche costituzionali, in grado di aprire finalmente un varco nel sistema “bloccato” e “ingabbiato”. Successe tutto tra il 1999 e il 2006: le conseguenze del rinnovato impegno internazionale nei Balcani con l’intervento della NATO in Kosovo, la predisposizione di un Patto di Stabilità per l’Europa sud-orientale lanciato proprio a Sarajevo nel giugno ’99, il nuovo profilo della Politica Estera e di Sicurezza dell’Unione Europea che dichiarava esplicitamente la stabilizzazione e la prospettiva europea dei Balcani Occidentali come suo primo banco di prova, ponendo quest’ultima come premessa per un ulteriore allargamento dell’UE e quindi come vera e propria promessa di adesione per gli stessi paesi, crearono un quadro globale favorevole e in effetti irrepetibile; il 5 ottobre 2000 con il rovesciamento di Milosevic e il “regime change” a Belgrado, il contenimento della pericolosa deriva macedone che tra il 2001 e il 2002 aveva fatto temere lo scoppio della prima guerra balcanica del nuovo secolo con la riapertura del fatidico “effetto domino”, stavolta scongiurato soprattutto dalla decisa e concorde azione internazionale ed europea, infine la comune aspirazione europea dei paesi dei Balcani Occidentali che sfociò nella Dichiarazione di Salonicco del giugno 2003, completarono il quadro positivo a livello regionale.

In questo contesto, il mantra delle etnie irriducibilmente contrapposte e conflittuali sembrò vacillare quasi come fosse solo un luogo comune prossimo a perdere senso: nel novembre 2000 le elezioni nella Federazione croato-bosniaca furono vinte dalla coalizione multietnica “Alleanza per il Cambiamento” capeggiata dal leader socialdemocratico Zlatko Lagumdzija; nell’entità serba il potere monolitico dell’SDS cominciò a sgretolarsi, i suoi principali esponenti non latitanti tra i quali la “dama di ferro” dei Balcani ed ex presidente della RS Bilijana Plavsic e l’ex membro serbo della Presidenza collegiale Momcilo Krajsnik si arresero ai giudici dell’Aja, mentre cominciò l’ ascesa di Milorad Dodik, l’unico esponente politico serbo-bosniaco che era sembrato nell’intero decennio precedente attestarsi su posizioni pur sempre nazionaliste ma molto più riformiste e meno intransigenti di Karadzic e compagni; si arrivò perfino alla nomina di un primo ministro in quota croata ma non affiliato all’HDZ. Le speranze andarono però svanite nel giro di pochi anni e il fronte nazionalista riuscì fatalmente a ricompattarsi: l’HDZ croato e l’SDA bosgnacco riconquistarono il potere e da allora non l’hanno più perso se non per brevi e insignificanti periodi; la presa di potere da parte dell’SNSD a Banja Luka non è risultata un vero cambiamento poiché Dodik si è rivelato un leader nazionalista e demagogico non molto differente, pur se molto più presentabile, dei capintesta dell’SDS. In sostanza, il “momento magico” svanì e così anche il progetto organico di riforma costituzionale, fortemente sponsorizzato dagli Stati Uniti e denominato “april package”, che intendeva non certo scardinare ma almeno attenuare la portata del principio etnico alla base delle istituzioni centrali, venne respinto senza appello dal parlamento di Sarajevo, facendo tornare il gelo su quello che era sembrato un promettente inizio di primavera bosniaca.

L’ultimo quindicennio è stato un periodo di stabilità formale ma di sostanziale immobilismo e completa paralisi interna, accompagnata all’esterno dal venir meno della “spinta propulsiva” della prospettiva europea per i paesi dei Balcani occidentali (anche per il mutato atteggiamento di Bruxelles e di alcune Capitali europee nei confronti del processo di allargamento e di approfondimento dell’Unione stessa) e dall’altalenante e volubile interesse americano per la Bosnia e per l’area balcanica. La struttura costituzionale interna, inserita nella paralizzante “gabbia etnica” già analizzata, insieme con la sovrastruttura esterna di supervisione e semi-protettorato internazionale incapace di adattarsi e innovarsi nonché di ispirare il cambiamento interno, hanno finito per diventare un vero e proprio sistema conservativo, il cosiddetto “sistema di Dayton”, autoreferenziale, auto-giustificatorio e auto-riproduttivo. Non è servito a molto neanche lo straordinario “assist” fornito nel 2009 dalla clamorosa sentenza della Corte Europea dei Diritti Umani di Strasburgo che, nel famoso caso “Seidjc and Finci vs Bosnia and Herzegovina”, ha dichiarato palesemente discriminatoria la Costituzione bosniaca nella parte in cui esclude dall’elettorato passivo i cittadini c.d. “altri”, vale a dire non rientranti nelle categorie dei tre “popoli costituenti” richiedendo di emendarla: le istituzioni centrali, nonostante le dichiarate buone intenzioni (di cui sono sempre lastricate le vie dei Balcani e bosniache in particolare), semplicemente non si sono adeguate e l’Unione Europea ha poi escluso tale richiesta dalle condizioni necessarie per avanzare sulla via dell’adesione, ripiegando sulla ripetizione della comoda litania annuale dei “progress report”, che puntualmente specificano i parametri europei da raggiungere in ogni settore della vita pubblica, pur sapendo che, con l’attuale sistema di “governance”, essi non potranno essere raggiunti sostanzialmente se non tra cinquant’anni. Le sfide alle quali la Bosnia-Erzegovina è stata chiamata a rispondere negli ultimi anni (dall’emergenza causata delle disastrose alluvioni del 2014 all’arrivo in massa di rifugiati sulla “rotta balcanica” che attraversa in lungo e in largo l’intero territorio, fino all’ultima emergenza pandemica che ha messo a nudo le deficienze del sistema sanitario) hanno dimostrato ancora di più la totale inadeguatezza a farvi fronte, la persistenza di questa paralisi istituzionale e decisionale nonché l’incapacità di rispondere alle aspettative e alle proteste dei movimenti civili, giovanili e non solo (il più importante è stato quello denominato “Dosta!”, vale a dire “Basta”), che, segnalando la crescita di una società civile sganciata dalla retorica nazionalista, negli ultimi anni hanno invano tentato di imprimere una forte spinta dal basso per il cambiamento.

Seguendo da vicino il dibattito politico e mediatico in Bosnia-Erzegovina in questi ultimi mesi con l’approssimarsi dell’anniversario, il riferimento a Dayton (usato come nome, aggettivo e finanche avverbio, come sinonimo sia di sollievo e pace che di paralizzante stallo decisionale e perpetua divisione etnica) è continuo e incessante. Sono in molti a dire apertamente che ormai non si può più aspettare e che proprio per raggiungere pienamente e finalmente tutti gli obiettivi degli accordi di pace (non solo quindi la stabilizzazione di breve periodo ma anche una vera normalizzazione politica e sociale, precondizione di ogni vero progresso) bisogna avere una volta per tutte il coraggio di andare “oltre Dayton” a cominciare dalla sostituzione della “rappresentanza civica” alla “rappresentanza etnica” come principio della struttura istituzionale e della vita civile, come era del resto nelle intenzioni di chi gli accordi, incluso l’Annex IV, inteso come transitorio e non certo immodificabile, li aveva negoziati e conclusi. Sono tuttora in tanti, però, a replicare continuando a negare la necessità e l’urgenza di cambiamenti “di sistema” e reclamando solo qualche concessione sporadica, qualche manifestazione di buona volontà politica di tanto in tanto, in grado di modificare gradualmente e a piccoli passi la situazione, “senza forzature”. La speranza è che prevalgano i primi: alla luce di questi 25 anni di purgatorio, sembra infatti di essere di nuovo giunti ad un “last chance café”, questa volta verso una Dayton 2.0, certo non la panacea e la risoluzione del “conundrum” bosniaco al centro del “puzzle” balcanico ma sicuramente un tentativo per dare la speranza di un futuro alla Bosnia-Erzegovina e al suo popolo, di qualsiasi etnia o classe sociale. È giunto forse il momento, anche per la comunità internazionale, di abbandonare le rendite di posizione e le schermaglie da snervante partita a scacchi, e di riprendere a suonare, come avrebbe fatto il compianto Holbrooke (forse anche antipatico e di duro e burrascoso carattere ma che sicuramente i Balcani e la loro gente li aveva frequentati, studiati e un po’ anche capiti), qualche brano vibrante di jazz.