Giornale di approfondimento economico della BCC di Buonabitacolo

Come funziona “Next Generation EU”. Tutto quello che c’è da sapere.

di Lorenzo Peluso.

Oltre 3.000 pagine di documenti e proposte legislative e finanziarie, per un totale di 1.850 miliardi di euro da erogare con il prossimo periodo di programmazione del Quadro finanziario pluriennale comunitario 2021-2027 (Qfp), di cui 1.100 miliardi per il bilancio Ue ‘normale’, e 750 miliardi raccolti sul mercato con euro obbligazioni, che finanzieranno 500 miliardi di sovvenzioni e 250 di possibili prestiti agli Stati membri. Bisogna cominciare da queste cifre per capire l’entità e la portata del piano di rilancio economico dopo la crisi del Coronavirus, che la Commissione europea ha varato con la sua proposta del 27 maggio e precisato meglio nei dettagli nei giorni successivi, anche se il quadro è ancora incompleto. Inoltre, l’Esecutivo comunitario ha proposto anche una ‘soluzione ponte’ per cominciare già nel 2020 a sostenere gli Stati membri e le imprese, con una revisione del bilancio in corso che prevede lo stanziamento di 11,5 miliardi di euro aggiuntivi. Nel pacchetto di proposte della Commissione, il piano di rilancio dell’economia da 750 miliardi di euro, chiamato ‘Next Generation EU’, consiste sostanzialmente in un bilancio complementare che va ad aggiungersi al bilancio comunitario 2021-2027 da 1.100 miliardi, con due caratteristiche specifiche. La prima è la sua fonte di finanziamento, che provenendo dall’emissione di titoli di debito sui mercati finanziari è esterna (in inglese ‘externally assigned revenue’) rispetto alle normali fonti (le ‘risorse proprie’) del bilancio. La seconda è la durata temporanea dello strumento, un ‘veicolo finanziario’ che concentrerà le erogazioni dei fondi ai beneficiari nei primi anni (‘front loading’) del periodo di programmazione, e si esaurirà entro il 2024. ‘Next Generation EU’ contiene tre ‘pilastri’: il primo riguarda il sostegno diretto agli Stati membri, e contiene quattro diversi fondi: 1) il Fondo di rilancio vero e proprio, chiamato ‘Recovery and Resilience Facility’, da 310 miliardi di euro in sovvenzioni, più la possibilità di fornire prestiti fino a 250 miliardi; 2) i fondi di coesione aggiuntivi di ‘React-EU’, da 50 miliardi; 3) 15 miliardi aggiuntivi di fondi per lo ‘Sviluppo rurale’ della Poitica agricola comune (Pac); 4) 30 miliardi aggiuntivi per il ‘Just Transition Fund’, il fondo che assisterà nella transizione ecologica delle aree economiche fortemente dipendenti dal carbone, che in totale ora disporrà di 40 miliardi. Il secondo pilastro è diretto al sostegno alle imprese, con il forte coinvolgimento della Banca europea per gli investimenti (Bei) attraverso la concessione di garanzie di prestiti con il rafforzamento del programma InvestEU (il successore del Piano Juncker), la nuova ‘Strategic Investment Facility’ per le filiere strategiche per l’autonomia dell’Ue, la catena del valore e la sicurezza degli approvvigionamenti vitali. Inoltre, il nuovo ‘Solvency Support Instrument’ fornirà garanzie, attraverso gli intermediari, per la ricapitalizzazione delle imprese che sarebbero rimaste sane e vitali se non ci fosse stata la pandemia. Il terzo pilastro riguarda ‘le lezioni apprese’ dalla crisi del Covid-19 e le sfide strategiche per l’Ue, e contiene il nuovo piano ‘EU4Health’ con cui si aggiungono 7,7 miliardi di euro al magro bilancio precedentemente previsto per il programma Ue per la salute, un rafforzamento da 2 miliardi di euro del programma ‘rescEU’ del Meccanismo di Protezione civile dell’Unione, più un cospicuo finanziamento aggiuntivo da 13,5 miliardi al programma comunitario per la Ricerca e sviluppo ‘Horizon Europe’ (che arriverà così in totale a 94,4 miliardi). Infine, è previsto un rafforzamento da 10,5 miliardi dell’azione esterna (politica di vicinato, cooperazione e sviluppo e aiuto umanitario). I fondi del Piano di rilancio saranno erogati per due terzi (500 miliardi, a prezzi costanti del 2018) sotto forma di sovvenzioni a fondo perduto (‘grant’) e per un terzo (250 miliardi, sempre a prezzi costanti del 2018) saranno disponibili come prestiti agevolati. La cifra di 500 miliardi in sovvenzioni coincide con quella che era stata chiesta dal piano franco-tedesco del 18 maggio, a cui chiaramente la proposta della Commissione si ispira, almeno in parte.

Bisogna però fare una distinzione: dei 500 miliardi di sovvenzioni, 405 saranno assegnati direttamente agli Stati membri, attraverso quattro diversi programmi (‘Recovery and Resilience Facility’, 310 miliardi, ‘ReactEU’ 50 miliardi, ‘Just Transition Fund’, 30 miliardi, ‘Sviluppo rurale’, 15 miliardi), secondo una chiave di ripartizione che prende in conto i danni economici e sociali subiti da ogni paese a causa della pandemia e del lockdown. Gli altri 95 miliardi andranno a finanziare interventi per i quali non è possibile una pre-allocazione per paese: circa 40 miliardi con i finanziamenti di ‘Horizon Europe’ (il programma comunitario per la Ricerca, 13,5 miliardi aggiuntivi) il nuovo programma per la salute ‘EU4Health’ (7,7 miliardi), il rafforzamento del Fondo di emergenza ‘rescEU’ (2 miliardi aggiuntivi) per le catastrofi naturali, comprese le epidemie, e l’azione esterna (15,5 miliardi); gli altri 60 miliardi circa saranno impiegati nelle garanzie per i prestiti alle imprese dei programmi ‘InvestEU’ e ‘Strategic Investment Facility’, o per sostenere le ricapitalizzazioni delle aziende sane, ma cadute in crisi a causa del Covid-19, con il ‘Solvency Support Instrument’. Oltre alle sovvenzioni, gli Stati membri avranno a disposizione una riserva di prestiti fino a 250 miliardi di euro a cui potranno attingere, se ne avranno bisogno per finanziare i loro investimenti e le loro riforme. I prestiti saranno erogati, su richiesta, a condizioni molto favorevoli (stesse cedole, stessa scadenza e stesso importo nominale dell’emissione di bond originale da parte della Commissione), beneficiando del rating tripla A. Gli Stati membri potranno chiederli, se non basteranno le sovvenzioni e se lo considerano utile (perché non sarebbero in grado di spuntare le stesse condizioni sul mercato) fino a un massimo corrispondente al 4,7% del loro Reddito nazionale lordo. Il piano ‘Next Generation EU’ sarà finanziato con una emissione di titoli di debito sui mercati da parte della Commissione per un ammontare fino a un massimo di 750 miliardi di euro, per coprire almeno i 500 miliardi di sovvenzioni, più gli eventuali prestiti fino a 250 miliardi. Queste obbligazioni saranno garantite da una parte dell’eccedenza (‘headroom’) degli impegni finanziari che saranno sottoscritti dagli Stati membri per il bilancio pluriennale 2021-2027 (Qfp), rispetto al tetto di spesa previsto. L’ammontare totale del Qfp viene definito da due percentuali relative al Reddito nazionale lordo (Rnl) cumulato dell’Ue: il tetto di spesa (nella proposta attuale circa l’1,11% del Rnl), e il tetto degli impegni sottoscritti dagli Stati membri, chiamato anche ‘massimale delle risorse proprie’, che è sempre di poco superiore, per permettere un margine di intervento in caso di impresti. La proposta della Commissione prevede che il tetto degli impegni (che sono fondi sottoscritti ma non versati) sia aumentato permanentemente all’1,4%, e in più che sia temporaneamente quasi raddoppiato, al 2% del Rnl, in modo da poter costituire le garanzie per le emissioni di debito, che corrisponderanno dunque allo 0,6% del Rnl comunitario. Le emissioni di debito avverranno gradualmente, secondo le necessità, fino al 2024. La Commissione ha il rating AAA e potrà scontare tassi d’interesse molto bassi. Gli interessi saranno pagati dal bilancio comunitario, fino alla scadenza dei titoli di debito, da 3 a 30 anni. Il rimborso finale del debito alla sua scadenza sarà pagato anch’esso dal bilancio comunitario, non prima del 2028 e non dopo il 2058. Qui la Commissione lascia agli Stati membri la decisione sulle modalità di rimborso: aumentare le loro contribuzioni al bilancio Ue, tagliare i finanziamenti ai programmi comunitari, o introdurre nuove ‘risorse proprie’, fonti di finanziamento autonomo dell’Unione con prelievo diretto. La distribuzione dei fondi del Piano agli Stati membri (tutti potranno avervi accesso), avverrà attraverso il bilancio comunitario e secondo una chiave che tiene conto (in base a complessi calcoli, modelli e simulazioni contenuti in uno ‘Staff Working Document’ della Commissione di 53 pagine), dell’impatto economico della pandemia in ciascun paese. Secondo una tabella non ancora pubblicata ufficialmente dalla Commissione (intitolata ‘Pre-Allocated funding for Next Generation EU’), la ripartizione vedrebbe l’Italia come primo beneficiario, con 81,807 miliardi di euro in sovvenzioni e la possibilità di richiedere prestiti agevolati fino a 90,938 miliardi, per un totale di finanziamenti pari a 172,745 miliardi di euro. Gli 81,807 miliardi di euro di sovvenzioni all’Italia provengono in massima parte, 63,380 miliardi, dal ‘Recovery and Resilience Facility’, e poi dagli altri tre fondi per i quali è prevista una pre-allocazione per Stato membro: 2,141 miliardi dal ‘Just Transition Fund’ mentre il resto (16,286 miliardi) sarà erogato dal programma ‘ReactEU’ e dai fondi dello ‘Sviluppo rurale’ il ‘braccio ambientale’ della Politica agricola comune. Non è possibile per ora disaggregare le cifre di questi ultimi due fondi, perché la Commissione non ha fornito indicazioni e le decisioni finali saranno prese solo dopo l’estate. Tra gli Stati beneficiari, secondo la tabella non ufficiale della Commissione, al secondo posto ci sarebbe la Spagna (sovvenzioni 77,324 Mld, prestiti 63,122 Mld, totale 140,446 Mld), al terzo la Polonia (sovvenzioni 37,693 Mld, prestiti 26,146 Mld, totale 63,838 Mld) al quarto la Francia (sovvenzioni 38,772 Mld, senza prestiti), al quinto la Grecia (sovvenzioni 22,562 Mld, prestiti 9,436 Mld, totale 31,997 Mld), al sesto la Romania (sovvenzioni 19,626 Mld, prestiti 11,580 Mld, totale 31,206 Mld), al settimo la Germania (sovvenzioni 28,806 Mld, senza prestiti) all’ottavo il Portogallo (sovvenzioni 15,526 Mld, prestiti 10,835 Mld, totale 26,361 Mld), e poi tutti gli altri Stati membri, fino al ventisettesimo, il Lussemburgo (sovvenzioni 170 Mln, senza prestiti). Per accedere ai fondi della ‘Recovery and Resilience Facility’, gli Stati membri dovranno presentare dei ‘Piani per la ripresa’ nazionali, con dettagliati obiettivi di spesa. I ‘recovery plan’ nazionali verranno approvati dalla Commissione dopo una procedura di consultazione degli Stati membri (‘comitologia’) che può portare al blocco dalla proposta solo se c’è una maggioranza qualificata di paesi contraria.

In questo contesto, ci sarà una forma di ‘condizionalità’, che riguarderà la corretta gestione dei fondi da parte dei paesi beneficiari. In particolare, sarà verificato il rispetto, negli obiettivi di spesa, delle priorità della Commissione riguardo al ‘Green Deal’ su clima e ambiente e alla transizione digitale, e l’attuazione delle riforme strutturali chieste nelle ‘Raccomandazioni specifiche per paese’ del cosiddetto ‘semestre europeo’ (il ciclo di coordinamento e sorveglianza dei bilanci nazionali). Come già avviene da tempo per l’erogazione dei Fondi strutturali e di coesione, i finanziamenti saranno erogati in ‘tranche’ successive che verranno sbloccate dopo la verifica del corretto uso dei fondi già versati. Necessarie unanimità in Consiglio europeo e ratifiche nazionali. Il Piano di rilancio da 750 miliardi dovrà ora essere approvato all’unanimità dal Consiglio europeo e poi ratificato dai parlamenti di tutti gli Stati membri. Il negoziato non sarà facile, e il tempo a disposizione è davvero limitatissimo. Sarà un miracolo se si riuscirà a completare il processo entro la fine dell’anno, in modo da poter cominciare all’inizio del 2021 con il piano e il nuovo bilancio comunitario pluriennale in vigore. La prima discussione dei capi di Stato e di governo è prevista per il Consiglio europeo del 19 giugno, ma si parla già di un nuovo vertice straordinario all’inizio di luglio, durante il nuovo semestre della presidenza semestrale di turno tedesca del Consiglio Ue, che potrebbe essere risolutivo. Nonostante tutto il peso che la Germania ha messo a favore del Piano di rilancio, bisognerà superare soprattutto le resistenze dei cosiddetti ‘Frugal Four’ (Austria, Olanda, Svezia e Danimarca). Questi ‘paesi frugali’ accettano, come tutti ormai, il progetto della Commissione di raccogliere i fondi sul mercato emettendo debito, ma vorrebbero un ‘volume di fuoco’ ben inferiore, e soprattutto chiedono che i finanziamenti siano erogati agli Stati membri solo sotto forma di prestiti e non come sovvenzioni. E’ possibile che, per arrivare a un compromesso, il Piano della Commissione subisca delle modifiche. Ma, come si è visto durante il dibattito in plenaria dopo la presentazione della presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, un forte maggioranza del Parlamento europeo sostiene la proposta, così come una forte maggioranza dei governi, compreso quello tedesco, nel Consiglio europeo. Una contropartita importante per cercare di convincere i ‘paesi frugali’ è costituita dalla decisione della Commissione di rinunciare a proporre l’eliminazione progressiva nel periodo 2021-2027 degli ‘sconti’ (‘rebate’), correzioni al ribasso sulle contribuzioni nazionali annuali al bilancio comunitario. che erano state concesse negli anni scorsi agli Stati membri più ricchi, fra i quali ci sono proprio l’Olanda, la Svezia, l’Austria e la Danimarca, oltre alla Germania e pochi altri. Con Londra fuori dall’Ue non dovrebbe esserci più ragione di mantenere questi sconti per nessun altro Stato membro. Il ‘rebate’ originario era nato infatti nel 1985 a seguito delle pressanti richieste dell’allora premier britannica Margaret Thatcher con lo slogan ‘I want my money back’, ma negli ultimi anni erano stati introdotti dei meccanismi compensativi (‘correzioni sulle correzioni’) a favore di alcuni dei paesi ‘contributori netti’.

Nella sua precedente proposta del 2018 per il bilancio pluriennale 2021-2027, la Commissione aveva proposto di eliminare tutti i ‘rebate’ residui non di colpo, come sarebbe logico dopo la Brexit, ma progressivamente nell’arco di cinque anni. Ora, però, l’Esecutivo comunitario ha osservato che, ‘dato l’impatto della pandemia di Covid-19, l’eliminazione progressiva dei ‘rebate’ comporterebbe degli aumenti sproporzionati delle contribuzioni di alcuni Stati membri nel prossimo bilancio di lungo termine. Per evitare questo, gli attuali ‘rebate’ potranno essere e eliminati progressivamente lungo un periodo di tempo molto più lungo di quanto era stato previsto nel 2018′. Un elemento cruciale del progetto della Commissione è la proposta riguardante l’introduzione di nuove ‘risorse proprie’ per il bilancio comunitario. Se gli Stati membri lo decideranno (e se i loro parlamenti ratificheranno tutti la decisione), con l’introduzione di nuove risorse proprie non sarà necessario aumentare le contribuzioni nazionali al bilancio comunitario dopo il 2027 per pagare i 500 miliardi del rimborso del debito contratto per finanziare il Fondo di rilancio che non saranno destinati a prestiti, ma a sovvenzioni. Né si dovrà, in alternativa, tagliare notevolmente la spesa delle voci ‘tradizionali’ di bilancio. Questa circostanza rappresenta un forte incentivo per far passare le nuove risorse proprie.

La Commissione propone diverse possibilità, tra le quali gli Stati membri sono chiamati a scegliere, potendo anche combinare diverse opzioni: 1) destinare al bilancio una parte dei ‘diritti di emissione’ del sistema europeo Ets (la borsa delle emissioni di CO2), prelevandoli dal gettito aggiuntivo dovuto alla prevista estensione del sistema anche ai settori dell’aviazione e della navigazione marittima (valore stimato 10 miliardi all’anno; 2) la ‘carbon tax’ sulle importazioni dai paesi terzi che non hanno sistemi equivalenti all’Ets, che sarà introdotta l’anno prossimo (valore previsto da 5 a 14 miliardi all’anno) ; 3) una ‘digital tax’ sulle grandi imprese (almeno 750 milioni di fatturato) del settore digitale (gettito previsto 1,3 miliardi l’anno); 4) un prelievo sulle operazioni nel mercato unico delle grandi imprese (valore previsto circa 10 miliardi l’anno). Riguardo ai capitoli di spesa del bilancio comunitario pluriennale 2021-2028 (Qfp), la Commissione ripropone sostanzialmente l’ultima proposta che era stata presentata dal presidente del Consiglio europeo Charles Michel nel febbraio scorso (e bocciata dal vertice Ue), con qualche modifica minore, ma precisandone solo il valore assoluto di 1.100 miliardi di euro, e non la percentuale rispetto al Reddito nazionale lordo (Rnl). Questo perché, se si ragionasse in termini percentuali, la caduta del Pil nel 2020, causata dal Covid-19, potrebbe cambiare in modo rilevante le cifre. Le novità più importanti del nuovo Qfp, oltre all’aumento temporaneo del tetto degli impegni finanziari degli Stati membri al 2% del Rnl comunitario (per le garanzie necessarie all’emissione di debito Ue), e all’integrazione nel bilancio del piano ‘Next Generation EU’, sono il rafforzamento dei programmi riguardanti la ricerca, la salute e l’azione esterna. Un’altra modifica riguarda la decisione della Commissione di rinunciare, nella sua nuova proposta, all’introduzione del Bicc (‘Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness’), uno strumento per finanziare le ‘riforme strutturali per la competitività’ nell’Eurozona. Inizialmente, il Bicc era stato preso in considerazione come un modo per imporre una più forte ‘condizionalità’ per il sostegno finanziario agli Stati membri. Il Bicc, in realtà, era legato alla vecchia logica dell’austerità, inadatta alla situazione attuale in cui i paesi sono incoraggiati a investire, e non a ridurre la spesa pubblica. Inoltre, la sua caratteristica di strumento limitato ai paesi dell’Eurozona lo rendeva inappropriato alla portata del Piano di rilancio economico che riguarda tutta l’Ue.

La suddivisione fra i capitoli di spesa prevede: 1) 210 miliardi per ‘Mercato unico, Innovazione e Digitale’, di cui 69,8 dal Fondo di rilancio ‘Next Generation EU’; 2) 984 miliardi per la politica di coesione, di cui ben 610 dal Fondo di rilancio; 3) 402 miliardi per il capitolo ‘Risorse naturali e Ambiente’ (che comprende anche la Politica agricola comune) di cui 45 miliardi dal Fondo di rilancio; 4) 31,1 miliardi per ‘Immigrazione e Gestione delle frontiere’; 5) 29,1 miliardi per il capitolo ‘Resilienza, Sicurezza e Difesa) di cui 9,7 miliardi dal Fondo di rilancio; 6) 118,2 miliardi per il ‘vicinato’ e le relazioni esterne, di cui 15,5 dal Fondo di rilancio; 7) 74,6 miliardi, infine, per l’Amministrazione europea. La ‘soluzione ponte’: 11,5 miliardi per il 2020. L’ultimo elemento importante delle proposte della Commissione è la ‘soluzione ponte’ prospettata per consentire di cominciare a erogare una parte dei fondi del Piano di rilancio già nella seconda metà del 2020. Questo non sarebbe possibile con il Piano che si basa sul bilancio 2021-2027, e l’Esecutivo comunitario ha perciò proposto un aumento straordinario dei contributi degli Stati membri all’ultimo anno dell’attuale Qfp, il 2020, appunto, in modo da poter avviare già alcuni dei programmi previsti dal Piano di rilancio. Il bilancio annuale del 2020 verrà aumentato così di 11,5 miliardi di euro, che saranno destinati per la massima parte (5 miliardi ciascuno) a due programmi: ‘ReactEU’ per i fondi di coesione e il ‘Solvency Instrument’, il fondo che fornirà garanzie per la ricapitalizzazione delle imprese sane che rischiano di fallire a causa del Covid-19. Altri 500 milioni di euro andranno ad aumentare il capitale dello ‘EU Investment Fund’, per gli investimenti delle aziende private, e 1 miliardo, infine, al ‘Sustainable Fund’ esterno, per i paesi candidati dei Balcani occidentali.